پشت پرده اقدام سازمان برنامه و بودجه در ایجاد کسری های آگاهانه بودجه چیست؟ - باتسک

به گزارش گروه اقتصادی خبرنگاران، کمتر از دو هفته تا انتها مهلت قانونی دولت برای تحویل لایحه بودجه سال 1400 در 15 آذر ماه باقی مانده است. دولت پیش از این اعلام نموده تا پیش از انتها مهلت قانونی، لایحه بودجه سال 1400 را تقدیم مجلس می نماید. در همین شرایط اما همچنان مسئله اصلاح ساختار بودجه پابرجاست. طبق اعلام مسئولان سازمان برنامه و بودجه، محورهای مد نظر مجلس برای اصلاح بودجه 1400 به دلیل کمبود وقت در لایحه مذکور اعمال نشده است. از همین رو می توان انتظار داشت که آنالیز و تصویب بودجه 1400 زمان زیادی را از مجلس بگیرد.

گذشته از موضوع اصلاح ساختار بودجه و سرنوشت آن در بودجه سال آینده، شرایط دخل و خرج دولت در امسال هم شرایط نامطلوبی دارد. بودجه 99 در حالی تصویب شد که مسئله کسری بودجه در آن مورد اتفاق نظر همه کارشناسان و مراکز پژوهشی بود. رقم تقریبی هر یک از کارشناسان برای کسری بودجه امسال متفاوت بود اما خوشبینانه ترین پیش بینی ها، حکایت از حداقل 100 هزار میلیارد تومان کسری منابع در امسال داشتند. این رقم البته در بعضی پیش بینی ها بسیار فراتر بود به طوری که رقم کسری بودجه حتی تا 250 هزار میلیارد تومان هم برآورد شد. وجه اشتراک همگی این تخمین ها اما اشاره به شرایط حاد بودجه امسال و کسری هنگفت آن است. شرایط کسری بودجه کشور در امسال به حدی شدید است که با وجود فروش حدود 90 هزار میلیارد تومان اوراق بدهی تا نیمه نخست سال، محمدباقر نوبخت رئیس سازمان برنامه و بودجه هفته پیش در نامه ای به قالیباف خاطرنشان کرد: دخل و خرج کشور با تقلیل درآمدهای ارزی از صد و چند میلیارد دلار به چند میلیارد دلار که فقط در 7 ماهه اول امسال بیش از 48 هزار میلیارد تومان خزانه با عدم تحقق درآمدها روبرو بود.

بازخوانی فرآیند تکراری ناترازی بودجه

آنالیز دلیل ایجاد کسری بودجه و به ویژه علت تکرار این مسئله در سال های اخیر اما یک فرایند تکراری را آشکار می نماید. آنالیز بودجه سالهای گذشته و به طور خاص دو سال اخیر (98 و 99) نشان می دهد کسری بودجه ناشی از بیش برآورد دولت از دو منبع اقتصادی فروش اموال منقول و غیرمنقول و صادرات نفت و گاز است. به عنوان مثال رقم درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز در حالی در قانون بودجه سال 98 معادل 153 هزار میلیارد تومان برآورد شده بود که تنها حدود 55 هزار میلیارد تومان از این رقم (36 درصد) محقق شد. همچنین در قانون بودجه سال 99 معادل 57 هزار میلیارد تومان درآمد از محل فروش نفت و گاز پیش بینی شد که اخیرا سازمان برنامه و بودجه پیش بینی کرد که درآمد دولت از این محل تا انتها سال تنها حدود 18 هزار میلیارد تومان (32 درصد) خواهد بود.

همین شرایط در خصوص منابع حاصل از فروش اموال منقول و غیرمنقول هم وجود دارد. طبق قانون بودجه سال 98 قرار بود حدود 4500 میلیارد تومان از محل فروش اموال منقول و غیرمنقول نصیب دولت گردد اما تنها 500 میلیارد تومان (11 درصد) از این محل تامین شد. همچنین در قانون بودجه سال 99 هم حدود 50 هزار میلیارد تومان درآمد از محل فروش اموال منقول و غیرمنقول برای دولت پیش بینی شده است. این در حالی است که سازمان برنامه و بودجه اخیرا پیش بینی خود از عملکرد این ردیف درآمدی را 7 هزار میلیارد تومان (14 درصد) تا انتها سال اعلام نموده است. البته پیش بینی سازمان برنامه و بودجه از درآمد 7 هزار میلیاردی دولت از محل فروش اموال منقول و غیرمنقول تا انتها سال در حالی است که این سازمان اخیرا با ارائه گزارشی، عملکرد 6 ماهه این ردیف را تنها 400 میلیارد تومان (کمتر از یک درصد) اعلام نموده است. بنابراین حتی با فرض درستی پیش بینی سازمان برنامه و بودجه از عملکرد درآمد نفتی تا انتها سال، حدود 88 هزار میلیارد تومان از کسری منابع بودجه امسال به دلیل بیش برآورد دولت از رقم درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز و فروش اموال منقول و غیرمنقول است.

ریشه خطاهای تکراری دولت در بودجه نویسی؛ سهو یا سوءاستفاده؟

کسری بودجه علاوه بر این که به عنوان یک شاخص منفی در سنجش بودجه نویسی دولت (و به ویژه سازمان برنامه و بودجه) به شمار می رود، مسائل مختلفی را هم برای دولت و اقتصاد کشور ایجاد می نماید. ناممکن شدن اجرای بعضی برنامه ها به دلیل کمبود منابع، رشد بدهی دولت، تورم، تشدید مسائل معیشتی مردم، نارضایتی عمومی و ... بعضی تبعات کسری بودجه به ویژه برای دولت است. با وجود آگاهی دولت نسبت به مسائل کسری بودجه، پیش بینی درآمدهای موهوم و بیش برآورد دولت از بعضی درآمدها طی دو سال اخیر عجیب به نظر می رسد. عجیب تر آنکه درج منابع موهوم در بودجه امسال با وجود تجربه دولت در محقق نشدن بعضی ردیف های درآمدی، به مراتب بیشتر از بودجه سال 98 تکرار شده است. در چنین شرایطی این سوال مطرح می گردد که علت تکرار خطای دولت در تدوین بودجه سال 99 آن هم به میزانی بیش از بودجه سال گذشته چیست؟ واکاوی قوانین و مواضع دولتمردان تا حدود زیادی پرده از تکرار و تشدید کسری بودجه در دو سال اخیر برمی دارد.

بیش برآورد درآمد فروش اموال با کلیدواژه مولدسازی

طی دو سال اخیر مسئولان دولت و به طور خاص مقامات وزارت اقتصاد، بارها از مولدسازی دارایی های راکد دولت سخن گفته اند. در یک مورد، فرهاد دژپسند وزیر اقتصاد فروردین ماه امسال ارزش دارایی دولت را 7 میلیون میلیارد تومان خاطرنشان کرد و گفت: اگر تنها 20 درصد از دارایی های دولت ارزیابی و در چرخه اقتصاد قرار گیرد، باعث رونق می گردد. تبدیل دارایی های دولت به سرمایه ای مولد برای رونق بخشی به اقتصاد، موضوعی است که مورد اتفاق نظر همگی کارشناسان قرار گرفته است. با این حال آنچه دولت در سالهای اخیر اجرا نموده، چیزی جز فروش اموال برای پرداخت هزینه های جاری نبوده است. این شرایط اما هیچ شباهتی به اظهارات دولتمردان در مولدسازی دارایی های دولت ندارد. در واقع دولت با کلیدواژه مولدسازی، مجوز فروش دارایی های دولت را از مجلس می گیرد و در مرحله بعد با درآمد حاصل از این ردیف را بسیار بیشتر از حد معمول در بودجه وارد می نمایند. در مرحله بعد و پس از محقق نشدن رقم حاصل از فروش اموال، زمینه چانه زنی دولت برای فروش اوراق بدهی بیشتر از حد قانونی و یا برداشت از ذخایر ارزی فراهم می گردد. در واقع به نظر می رسد هدف دولت از بیش برآورد ردیف درآمدی فروش اموال، زمینه سازی برای فروش بیشتر اوراق بدهی یا در صورت امکان برداشت از ذخایر ارزی است.

روزنه قانونی سوءاستفاده از بیش برآورد درآمد نفتی

سرنوشت بیش برآورد دولت از درآمد نفت اما به مراتب جالب تر از فروش اموال است. دولت طی سالهای اخیر و به ویژه در بودجه سال 98 و 99 رقم حاصل از صادرات نفت را بسیار فراتر از واقعیت برآورد کرد. دولت در بودجه سال 98 رقم صادرات نفت را روزانه 1.5 میلیون بشکه پیش بینی کرد. این در حالی بود که تحریم های نفتی شروع شده بود و کاهش فروش نفت، موضوعی کاملا قابل پیش بینی بود. در نهایت تنها چیزی در حدود یک سوم از درآمد نفتی پیش بینی شده در قانون بودجه سال 98 محقق شد. همین سناریو این بار در سال 99 هم تکرار شد. در حالی که رقم صادرات نفت کشور در سال گذشته به طور میانگین حدود 500 هزار بشکه در روز بود، مسئولان سازمان برنامه و بودجه و در راس آنها محمدباقر نوبخت رئیس این سازمان، رقم یک میلیون بشکه صادرات نفت را در بودجه سال 99 گنجاندند. بلافاصله پس از تقدیم لایحه بودجه سال 99 (در آذر ماه سال 98)، کارشناسان و مراکز پژوهشی نسبت به برآوردهای موهوم سازمان برنامه و بودجه از درآمد نفتی کشور در سال 99 انتقاد و نسبت به عواقب آن هشدار دادند. با این حال رئیس و دیگر مسئولان این سازمان با استدلالی عجیب از اقدام خود دفاع کردند.

در همین رابطه مژگان خانلو سخنگوی ستاد بودجه سازمان برنامه و بودجه در برنامه رادیویی رهیافت در اوایل دی ماه 98 خاطرنشان کرد که کارکرد رقم بالای صادرات نفت در لایحه بودجه 99، امیدآفرینی است. خانلو در این برنامه رادیویی در واکنش به انتقادهای کارشناسان درباره غیرواقعی بودن رقم پیش بینی شده برای صادرات نفت در سال آینده گفت: نکته مهم درباره درآمدهای نفتی در بودجه 99 بحث روحیه و امیدآفرینی است. در حال حاضر تمام مجموعه برای انجام صادرات کوشش می نماید. من نمی توانم رقم دقیق صادرات را عنوان کنم ولی می توانید از منابع معتبر بپرسید که کوشش هایی که برای صادرات نفت به چه صورت است. اینکه بخواهیم در بودجه بگوییم در مقابل تحریم ها تسلیم شدیم و پذیرفتیم که بیشتر از 300 هزار بشکه نمی توانیم به صورت رسمی صادرات داشته باشیم، در راستای امیدآفرینی به مردم نیست.

همین اظهارات را رئیس سازمان برنامه و بودجه هم عنوان کرد. نوبخت در گفت وگویی مجازی در تاریخ 17 مردادماه امسال گفت: ما از ابتدا می دانستیم که صادرات یک میلیون بشکه نفت در روز با نرخ 50 دلار، ممکن است توام با مسائلی باشد؛ اما بپذیرید که این تصمیم سنجیده ای از سوی شورای عالی هماهنگی اقتصادی بود؛ بویژه در زمانی که دشمن می خواهد نشان بدهد که هرچه بخواهد را می تواند محقق کند! اما ما می خواستیم به دشمن نشان دهیم که حتی اگر اراده کند هم نمی تواند تحریم نفتی ما را اجرا کند و به هر طریقی که هست با روشهای مختلف، صادرات نفت را ادامه می دهیم. حالا خزانه داری آنها برود بیابد که ما از چه روشی این کار را می کنیم! صادرات نفت حق قانونی ماست.

اظهارات عجیب مسئولان سازمان برنامه و بودجه در دفاع از برآورد موهوم خود از درآمد نفتی سال 99 در حالی است که برآورد دقیق درآمدها مبتنی بر واقعیت یکی از اصول اولیه تدوین بودجه در تمام جهان است. بدیهی است که فرضیه بی اطلاعی مسئولان سازمان برنامه و بودجه و به طور خاص شخص نوبخت، غیرممکن است. از همین رو اقدام این سازمان در بیش برآورد درآمد نفت در بودجه کاملا آگاهانه صورت می گیرد. نگاهی به قانون بودجه، انگیزه آنان از این پیش بینی های موهوم را تعیین می نماید.

طبق بند (ج) تبصره یک بودجه، چنانچه درآمد دولت از محل صادرات نفت کمتر از رقم مصوب در قانون بودجه باشد، دولت مجاز است کمبود ایجاد شده را از حساب ذخیره ارزی تامین کند. این بند از بودجه در واقع روزنه برداشت بی حساب دولت از ذخایر ارزی کشور را فراهم نموده است. از همین رو دولت همیشه و به ویژه طی دو سال گذشته که با محدودیت درآمد نفتی روبرو شده، کوشش می نماید تا به وسیله برآورد غیرواقعی و حداکثری از درآمد نفتی، مجوز استفاده حداکثری از ذخایر ارزی کشور را از رهگذر این بند از بودجه دریافت کند. به بیان دیگر بیش برآورد دولت از درآمد نفت، زمینه را برای سوءاستفاده دولت از قانون و کسب درآمد از ساده ترین و البته مخرب ترین روش را فراهم می نماید. تبعات جبران کسری بودجه به وسیله استفاده از ذخایر ارزی نیز همچون استقراض از بانک مرکزی به شکل افزایش پایه پولی و در نهایت افزایش تورم، دامن اقشار کم درآمد جامعه را گرفته و معیشت آنان را بیش از پیش به خطر می اندازد. آگاهی نمایندگان از این دست ظرافت های ساختاری و قانونی بودجه می تواند بودجه سال 1400 را از خطر تکرار و تشدید کسری و تبعات مخرب آن از جمله تورم سنگین برهاند.

منبع: رادار اقتصاد